“Cualquier reforma constitucional que se hace demasiado rápido es sospechosa”

(Santo Domingo, 23 de junio de 2009).- Guy Carcassonne, catedrático de la Universidad París X, dictó la conferencia “Reforma constitucional: prueba de vitalidad de una democracia”, frente a un público en el que se destacó la presencia de la Primera Dama, Margarita Cedeño, y de varios de los juristas que han participado en la elaboración del proyecto de reforma de la Carta Magna en proceso de revisión en la Asamblea Nacional.

El profesor francés comenzó haciendo referencias a la complejidad que implicaba el tema y a momentos relacionados con su país. “Durante casi todo el siglo XIX, cada vez que había un problema constitucional se solucionaba con una revolución. Así, o se conservaba la vigente o se hacía una revolución. Y esto no era muy satisfactorio. Al final del XIX, accedimos a la III República, que duró más de 60 años sin revolución y sin reforma. Hubo muchos problemas en ese tiempo, sin que el sistema político fuera capaz de reformar la ley fundamental. Ello supuso un fracaso terrible para Francia, arruinada por la II Guerra Mundial. Hay quienes pensaron que ésta ocurrió porque el sistema francés no se había reforzado lo suficiente para afrontar esos hechos de la historia de Europa, que mostró incapacidad constitucional”.

Carcassonne continuó con explicaciones históricas de Francia. “La constitución de la IV República tampoco fue adecuada, e incapaz de reformarse. Cayó el 1958, con De Gaulle y una propuesta de nueva constitución que está aún vigente, lo cual es una sorpresa, y parece que puede durar muchos años más. Pero ya ha sido objeto de 25 revisiones desde su adopción, una cada dos años, lo cual es mucho y totalmente nuevo en la historia de Francia. Antes, se cambiaba de constitución. Por primera vez, se ve posible adaptar una constitución y hay conciencia de que vale la pena. La constitución es aprobada por los franceses y parecen comprenderla y quererla, lo cual es muy importante”.
El arco constitucional

El especialista galo prosiguió su intervención dando ejemplos de naciones con poca tradición de reforma constitucional frente a otros caracterizados por la facilidad para modificarla. “Estados Unidos pertenece al grupo en el que se revisa poco. La última enmienda, la 27, tiene unos 18 años. Allí es casi imposible revisarla, y está muy presente en la historia, en la vida y en el corazón de los norteamericanos. Pero la imposibilidad de adoptar nuevas enmiendas crea situaciones muy particulares. En situación muy diferente está España, con una constitución mucho más joven, del 78. Unos allí consideran que es tan perfecta y es imposible enmendarla, y otros que creen que tocar algo de ella traería discusiones que no quieren despertar. No se ha modificado. En Inglaterra no hay una constitución escrita y, por tanto, no se puede enmendar”.

En el otro extremo colocó a Francia y Alemania. “Los alemanes han conocido un periodo terrible con los nazis y, naturalmente, una guerra que fue también terrible para ellos. Luego adoptaron una democracia con una ley fundamental en 1949, que para ellos es importantísima: sinónimo de democracia, y ésta, de paz. En su caso particular, democracia y paz en el marco de la constitución son sinónimos de dignidad. Así, para ellos, la ley fundamental tiene una importancia considerable. Por lo tanto, desde 1949, han adoptado más de 50 revisiones. No la consideran un dogma, sino un texto viviente que necesita cambiar cada vez que sea útil. Nunca han sido tocados sus grandes fundamentos, pero sí elementos fuera del corazón del sistema cambian cada vez que es necesario”.

Concluyó esta fase de la conferencia refiriéndose al hecho de que países que de manera indiscutible son democracias tienen una actitud muy diferente con respecto a la revisión constitucional. “Así, la revisión nada tiene que ver con la democracia. En todo caso, cualquier reforma de la constitución debe ser pensada y pactada. No se puede hacer de golpe. Hay que pensar sobre el tema, discutir, debatir y, sólo cuando llega el momento, adoptar. Cualquier reforma que se hace demasiado rápido, a mi juicio, es sospechosa. En el caso de su país, he oído a personal diciendo que el proceso va retrasado. Pues no, vale la pena tomar su tiempo. Hay que tomar precauciones, hay que negociar,… Todo esto es bueno y da resultados muy eficaces”.

En cuanto al pacto, dijo que se trata de reunir un consenso mayor que una mayoría aritmética. “Una constitución es reglas del juego, y no pertenecen a un jugador, sino a todos. Así, debe haber un mínimo de consenso con otros que son adversos a la mayoría aritmética que pueda imponer un cambio.

Para dar paso a la siguiente parte de su charla, Carcassonne dijo que “todas las reformas constitucionales no son iguales. Detrás de una palabra existen realidades muy diferentes según los casos. Una revisión puede ser diferente de la otra por su contenido. También por su trámite, lo que me conduce a poner sobre la mesa dos cuestiones: por qué la reforma y cómo hacer la reforma”.

Por qué revisar la constitución

Arrancó afirmando que todo artículo o casi todo puede ser objeto de revisión. Por lo tanto, las revisiones se pueden categorizar según diferentes opciones. Una: procedimiento versus sustancia. “La revisión toca a los procedimientos institucionales o a la parte sustantiva, sea de derechos fundamentales o definición de las instituciones. Se puede decir también que las revisiones se pueden categorizar según toquen a los derechos fundamentales o a la dinámica institucional. También, las revisiones políticas frente a las técnicas. Pero creo que es más ilustrativo oponer dos elementos: la necesidad y la voluntad. De otra manera: se puede hablar de revisión obligatoria o revisión facultativa”.

El catedrático continuó diciendo que hay algunas revisiones que corresponden a una obligación y otras que son manifestaciones de una voluntad, algo que le poder político decidió hacer. Cada una de estas dos posibilidades comprende dos casos. “En el de la necesidad, o bien está exigida por un tratado internacional o bien por un obstáculo institucional interior. Nuestros países aceptan, de manera clara, que los tratados internacionales sean de fuerza superior a las nacionales. ¿Qué pasa si un tratado internacional va contra la constitución? Hay que reformar la constitución. Esta es una típica reforma obligatoria. Hay otro tipo de situaciones que hemos conocido en Francia. Por ejemplo, cuando el Parlamento y el Ejecutivo quieren pasar una ley y ésta es inconstitucional. De nuevo, o se reforma la constitución para que la ley valga o la ley no sirve”.

Con respecto a las facultativas o voluntarias, “se deciden hacer, normalmente, para mejorar lo que se hizo. Pero también para cambiar lo que se hizo. La mayoría de los casos es por lo primero. Es el ejemplo de lo que pasa en la República Dominicana en este momento”, resaltó Carcassonne para explicar una metáfora a través de la que trató de describir cómo se dan los profesos de reforma.

“Se trata de la dialéctica del arquero y del jugador de billar, pensada por un profesor francés. Cuando se revisa la constitución, mucha gente, políticos principalmente, cree que son arqueros, con arco, flecha y diana. Si apuntan bien, la flecha da en la diana. Pero, no es así como suele pasar, sino que se complican más. En realidad, el que hace la revisión es un jugador de billar que lanza la bola, toca varias bandas, toma efecto y, al final puede dar resultados bastante diferentes y hasta totalmente diferentes de lo que el iniciador tenía en la cabeza, de los objetivos que quería obtener. Y esto se produce en muchos casos. (…) Y a veces hemos sido jugadores de billar bastante malos”.

Discrepancias con el proyecto dominicano

En este punto, Guy Carcassonne identificó cuatro actores fundamentales. “El Jefe de Estado, las dos cámaras y el pueblo. De estos cuatro hace falta lograr el acuerdo de tres. No de dos, porque, por ejemplo, las dos asambleas pueden ir contra el Jefe de Estado o del pueblo. Si es de una cámara con el Jefe de Estado, falta legitimidad”. Y así sucesivamente fue encontrando peros para otras fórmulas.

“Ahora bien, la única manera de evitar este tipo de reforma de legitimidad dudosa es exigir la participación de tres de los cuatro actores. Si se da entre el Jefe de Estado y las dos cámaras, es difícil que lo hagan sobre algo a lo que el pueblo se oponga. También puede pasar que las dos cámaras y el pueblo estimen la necesidad de la reforma. Y si se da el acuerdo entre el Jefe de Estado y una cámara, me parece muy bueno que se le pregunte al pueblo por medio del referéndum“.

El especialista francés entró en un tema delicado vinculado con la reforma y los tribunales constitucionales. “Si las cosas se manejan con el acuerdo de tres, me parece satisfactorio. Y si lo digo así es para decir que esta existencia tiene una importancia considerable. Hay un tema que creo muy importante para la República Dominicana. Creo que hay una relación directa entre las condiciones de revisión de la constitución y el juez constitucional. Cuando no se puede hacer la revisión y existe el tribunal constitucional implica que éste es el barón, el propietario de la Constitución, el que decide lo que se hace, y esto no me parece correcto. En el caso de Estados Unidos, quién decide sobre todos los temas constitucionales es la Corte Suprema, los y el pueblo norteamericano nunca puede decir algo porque no existe la posibilidad de modificar la constitución”.

Con todo respeto, después de leer los artículos 246 a 250 del proyecto constitucional del país (correspondientes al Capítulo II, de la Asamblea Nacional Revisora, del Título XII, de las Reformas Constitucionales), "lo siento, pero me parecen poco coherentes y, con mucho respeto, encuentro dos puntos criticables”.

Por un lado, se refirió a las condiciones. “Sobre algunos temas de reforma hay referéndum obligatorio”, y eso, interpretó el especialista, lleva a que el proceso sea abusivo pues primero deberían pasar la criba de las 2/3 partes de la asamblea y luego pasar el referéndum. Desde su punto de vista, bastaría con mayoría simple en asamblea y luego referéndum.

La segunda crítica estuvo centrada en los temas sobre los cuáles el referéndum es una obligación. “No me parece muy convincente porque se puede hacer una reforma que todo el mundo considera necesaria para cambiar dos o tres palabras de algo importante, pero que no merezca un referéndum. Y en cambio, hay temas que no están en la lista y que pueden tener una importancia capital para organizar un referéndum. Esto no me parece muy razonable. Es mejor tener un mínimo de confianza en el sistema político, lo que quiere decir que es útil tener dos procedimientos, uno con mayoría simple y referéndum y otro sin referéndum y mayoría de dos terceras partes”.

Para terminar, Guy Carcassonne afirmó que, a partir de su experiencia “sobre los asuntos constitucionales de bastantes países, estoy profundamente convencido de que la mejor constitución nunca bastará para hacer la felicidad de un país, pero una constitución mala basta para hacerlo infeliz. Por esto hay que pensarlo mucho antes de llevar a cabo una revisión aunque una revisión sea un signo de vitalidad”.